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消防新闻

【案例】个体工商户因未办理开业前消防检查被罚3万起诉消防大队

作者：消防检测设备
发布时间：2024-07-12 14:33:35
来源：http://www.zmxf119.com/
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【案例】个体工商户因未办理开业前消防检查被罚3万起诉消防大队

范正权诉绵阳市涪城区消防大队行政处罚违法一审案

裁判要点：

饭店为个体工商户不影响公众聚集场所性质的认定。《消防法》第58条与第60条不同，该条款并未对承担责任的主体进行限定，无论是单位还是个人，有违反此规定的行为，应当受到处罚。有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户，即便未达到“消防安全重点单位”标准也应当纳入消防监督检查范围，个体工商户虽不具有独立的财产和独立的人格，但是经营者应当对该饭店违法行为承担相关的法律责任。消防法规定的“公众聚集场所”与“消防安全重点单位”是两个不同的概念，两者界定的标准不同，不能混淆，是否属“消防安全重点单位”不影响“公众聚集场所”的认定。消防机构根据《消防法》第58条给予“三停”并处叁万元罚款的决定，符合法律规定。（该案经一审、二审、再审，原告均败诉。）

四川省绵阳市涪城区人民法院

行政判决书

(2017)川0703行初131号

原告：范正权，男，汉族，生于1972年12月3日，绵阳市涪城区一味特色清汤牛肉店经营者，住成都市新都区。

被告：绵阳市涪城区公安消防大队。

原告范正权、绵阳市涪城区一味特色清汤牛肉店不服被告绵阳市涪城区公安消防大队公安消防行政处罚，于2017年8月31日向本院提起行政诉讼。经原告补正，本院于2017年9月11日立案，并于2017年9月15日向被告绵阳市涪城区公安消防大队送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月23日公开开庭进行了审理。原告范正权，被告绵阳市涪城区公安消防大队的委托诉讼代理人杨雅惠、郑植到庭参加了诉讼。在审理过程中，原告范正权提交了绵阳市涪城区一味特色清汤牛肉店已于2017年3月31日注销的资料，本院经审核通知绵阳市涪城区一味特色清汤牛肉店退出本案诉讼。本案现已审理终结。

被告绵阳市涪城区公安消防大队于2017年3月1日作出绵涪公（消）行罚决字[2017]0036号行政处罚决定书，查明：2017年2月16日16时许，绵阳市涪城区公安消防大队监督员在对绵阳市涪城区一味特色清汤牛肉店进行检查时发现，该场所未经消防安全检查擅自投入使用、营业，其行为违反了《中华人民共和国消防法》第十五条第二款之规定。根据《中华人民共和国消防法》第五十八条第一款第（五）项之规定，现决定给予范正权经营的绵阳市涪城区一味特色清汤牛肉店责令停产停业，并处罚款人民币三万元整的行政处罚。

原告诉称：1.被告所作行政处罚决定适用法律错误。消防法第十五条规定了其法律适用对象为“建设单位或使用单位”，个体工商户应属公民个人，不属消防法的调整对象；消防法只规定了“公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查”，未规定个体工商户有义务和责任向消防机构申请开业前的检查；公安部法制局和公安部消防局在有关答复中明确指出了个体工商户不能按单位实施处罚；公安部《消防监督检查规定》，虽将一定规模的个体工商户纳入消防检查的范围，该规定是否符合上位法的精神值得商榷，即使有效，个体工商户也应具有一定规模才能纳入消防检查范围。按《四川省消防条例》第七十七条及四川省《消防安全重点单位界定标准》，餐饮店重点单位的界定标准为营业面积在1000平方米以上的不具有娱乐功能的餐饮场所。原告为个体工商户，营业许可证上明确为个人经营，店铺建筑面积为750平方米，实际使用面积仅500平方米左右，不属消防重点单位，不是消防法第十五条、第五十八条的适用对象；原告仅是未向消防机构申请检查验收，没有造成任何危害后果的个体工商户，根据罚过相当的原则，不可能作出“三停”并处罚款三万元的重大处罚。

2.处罚对象错误。根据四川省公安消防总队《消防行政处罚案件办理工作规范》，对达到四川省人民政府《消防安全重点单位界定标准》的个体工商户，按照单位实施处罚。处罚对象为个体工商户营业执照上登记的字号，并注明个体工商户营业执照上登记的业主，对未达四川省人民政府《消防安全重点单位界定标准》的个体工商户按照个人实施处罚，处罚对象为个体工商户营业执照上登记的业主，并注明个体工商户营业执照上登记的字号。被告作出处罚的对象为原告经营的店铺，不符合该工作规范的要求，为无效文书；

3.被告执法行为超越了法定的职权。根据消防法第五十三条的规定，公安消防机构进行监督检查的法定职权非常明确，为对单位开展监督检查，被告对机关、团体、企业、事业等单位外非消防安全重点单位的个体工商户的监督检查超越了消防法赋予的法定职权。

4.执法程序不规范、执法文书无效。在听证环节，被告未发布公示公告，邀请律师、媒体和群众代表参加，只通知了原告在消防大队内召开听证会，没有遵循行政处罚的公开原则；被告对原告在听证会上提出的理由、证据和质疑没有做出正面的回应。原告为未达到四川省人民政府《消防安全重点单位界定标准》的个体工商户，但被告的处罚文书未注明个体工商户营业执照上登记的字号，处罚对象错误，为无效文书。

5.被告所作处罚明显不公，涉嫌滥用职权，乱作处罚。原告经营场所的建筑本身通过了消防队的检查，场所各项消防安全设施设备齐全，根据公安部《消防行政处罚裁量导则》第十二条第（一）项的规定，消防安全违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予处罚。原告没有违反相关法律规定，更无危害后果，却被处三万元的巨额罚款，属滥用职权。而且，当天查处的有老俵肥肠鸡等餐饮店，但消防监督网上没有这些店被查处的信息。根据四川消防网投诉信息，老茶树地段有150家商家未进行开业前消防检查，但也没有被处罚的信息，说明被告处罚标准不一致。根据消防法的规定，消防机构应加强消防法的宣传工作，对重点单位进行督促、指导处罚，对非重点单位，以警示教育为主，被告对原告不采取预先积极干预措施，就直接处巨额罚款，涉嫌制造权利寻租空间。贵州省未将小型餐饮场所纳入处罚的范围，重庆对公众聚集场所3000平方米以下个人（自然人和个体工商户）罚款金额为2000-3000元。被告对原告罚款3万元，明显偏离对同一行为处罚应当基本一致的原则。

请求：撤销绵阳市涪城区公安消防在队绵涪公（消）[2017]0036号行政处罚决定；本案诉讼费由被告承担。

原告向本院提交了以下证据：1.《四川省消防安全重点单位界定标准》，证明营业面积达到1000平方米以上不具有娱乐功能场所，才达到公共聚集场所的界定标准、四川省消防重点单位的界定标准；

2.公安部法制局对消防法有关问题的网上答复，证明个体工商户规模小、人数少，不具有单位特征，不属于单位，其法律地位相当于自然人，但是对于规模大、人数多的个体工商户，其本身具有单位特征，一定规模的个体户也纳入消防检查范围；

3.网上下载的投诉举报，证明绵阳新老茶树、茶鬼茶楼、云裳仙指店等未取得消防许可经营活动的违法事实，消防大队对投诉未作出明确的答复；

4.四川省公安消防总队《消防行政处罚案件办理工作规范》{川公消[2012]67号文件}，证明对未达到四川省人民政府消防安全重点单位的界定标准的个体工商户按照个人实施处罚；

5.《四川省消防条例》第七十七条，证明条例规定的单位是指机关、企业、团体等单位，以及生产经营场所符合消防安全重点单位界定标准的个体工商户。

被告辩称：1.原告虽然是个体工商户，但应当纳入消防监督检查的范围。公安部《消防监督检查规定》第三十九条规定，有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户，应当纳入消防监督检查范围，具体标准由省、自治区、直辖市公安机关消防机构确定并公告。四川省公安消防总队下发了《关于印发〈消防监督检查规定〉配套标准和规定的通知》，通知明确“具有一定规模个体工商户界定标准”为建筑面积大于等于300平方米的非娱乐性质餐饮或休闲茶坊及场所。原告经营场所的建筑面积为750.70平方米，该场所的建筑面积大于300平方米，且属餐饮场所。因此，原告符合具有一定规模个体工商户界定标准，依法应当纳入消防监督检查的范围；

2.原告经营的餐饮服务，符合一般人对饭店的认识，应当属于消防法第七十三条规定的“公众聚集场所”；

3.被告在作出决定时，考虑了原告的违法情形、违法后果、主观态度等相关因素，在法定幅度内最大限度的减轻相对人的负担，行政处罚决定具备合理性。原告提及其他餐饮会所，与原告的情形不同，被告不存在不当处罚的问题；

4.被告所作行政处罚决定未超越或滥用职权，事实清楚、证据确实充分，程序合法，原告的诉请没有法律依据，应当予以驳回。

被告绵阳市涪城区公安消防大队向本院提交了以下证据和依据：

1.《中华人民共和国消防法》第四条，证明被告依职权负责实施本级行政区域内的消防工作；

2.绵阳市涪城区一味特色清汤牛肉店营业执照、《桂园逸景物业管理合同》、《询问笔录》2份，证明原告经营的清汤牛肉店未经消防安全检查就营业的违法事实及被告依法进行了调查取证；

3.《受案登记表》、《行政处罚告知书》、《消防监督检查记录》、《行政处罚告知书》、《听证笔录》、《听证报告书》、《集体议案记录》、《消防监督检查记录》、《送达回证》等证据，证明被告所作处罚程序合法；

4.《中华人民共和国消防法》第十五条、五十八条第一款、七十三条，《消防监督检查规定》（公安部令第120号）第三十九条等规定，证明被告作出行政行为的法律依据；

5.《情况说明》、《消防安全检查合格证》，证明被告不存在滥用职权。

经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见：第1、4、5均涉消防安全重点单位的界定，与本案无关，第3组证据涉其他案件，与本案无关，第2组证据无异议。原告对被告所举证据的质证意见：第1、2、3组证据无异议，第4组依据不能证明被告适用法律正确，原告经营场所不符合公众聚集场所的界定标准，被告适用法律错误，第5证据不能证明被告进行了答复，不能达证明目的。

本院对原、被告所举证据认证如下：原告所举第1组证据涉消防安全重点单位的界定，与本案无关，不予确认，第2组证据涉及的是消防法六十条第一款第（一）项的答复，与本案无关，不予确认，第3组证据是针对其他案件，与本案无关，不予确认，第4组证据不能达到其证明目的，不予确认，被告未适用《四川省消防条例》作出处罚，第5组《四川省消防条例》关于单位的解释，不适用本案；被告所举第1、2、3组证据，原告无异议，本院予以确认，被告所举第5组证据涉及其他案件，与本案无关，不予确认，至于被告所举第4组法律依据，涉及到法律适用问题，本院在后面综合评判。

经审理查明，2016年1月15日，绵阳市涪城区一味特色清汤牛肉店注册成立，并取得了个体工商户营业执照，经营者为范正权，经营地址在绵阳市××城区××号，该经营场所建筑面积为750.70平方米。

2016年2月1日，绵阳市涪城区一味特色清汤牛肉店开业，在开业前该店未进行消防安全检查。2017年2月16日，绵阳市涪城区公安消防大队监督员在对该店进行检查时发现，该店未经消防安全检查，擅自使用、营业。被告认为其行为涉嫌违反消防法的规定，遂于次日立案调查。经调查，并经被告负责人集体讨论，被告拟对原告进行处罚，并于2017年2月22日告知了原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据，并告知了原告听证的权利，原告要求听证，被告于2017年2月28日公开进行了听证。听证后，被告经审查，于2017年3月1日作出绵涪公（消）行罚决字[2017]0036号行政处罚决定。原告不服，遂诉至本院，诉如所请。

本院认为，关于原告经营的清汤牛肉店是否属《中华人民共和国消防法》第十五条、第五十八条的第一款第（五）项调整的“公众聚集场所”，个体工商户是否应纳入消防监督检查范围的问题。

首先，《中华人民共和国消防法》第十五条规定，公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安消防机构申请消防安全检查。《中华人民共和国消防法》第七十三条对“公众聚集场所”进行了界定，明确规定“饭店”等场所属“公众聚集场所”。原告经营的清汤牛肉店属“饭店”的范围。至于《中华人民共和国消防法》第十五条中规定的“建设单位”和“使用单位”指的是公众聚集场所管理主体和使用主体，既包括机关、企业、事业单位，也包括经营面积达到“公众聚集场所”标准的个体工商户。

其次，《中华人民共和国消防法》第五十八条第一款第（五）项明确规定公众聚集场所未经消防安全检查的，应对行为人作出处罚。该款并未对承担责任的主体进行限定，无论是单位还是个人，有违反此规定的行为，应当受到处罚。至于公安部对个体工商户不能按单位实施处罚的网上答复是针对《中华人民共和国消防法》第六十条第一款第（一）项，而不是针对《中华人民共和国消防法》第五十八条第一款第（五）项的解答，不适用本案；

再次，《中华人民共和国消防法》实施后，公安部根据消防法的精神，制定了《消防监督检查规定》，公安部《消防监督检查规定》第三十九条明确规定，有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户，应当纳入消防监督检查范围，具体标准由省、自治区、直辖市公安机关消防机构确定并公告。根据四川省公安消防总队《具有一定规模个体工商户界定标准》和《具有一定规模公众聚集场所界定标准》，建筑面积大于等于300平方米的非娱乐性质餐饮或休闲茶坊及场所属“具有一定规模个体工商户”和“具有一定规模公众聚集场所”。原告经营场所的建筑面积为750.70平方米，其经营场所的建筑面积大于300平方米，且属餐饮场所，应纳入消防监督检查的范围；

最后，消防法规定的“公众聚集场所”与“消防安全重点单位”是两个不同的概念，两者界定的标准不同，不能混淆，是否属“消防安全重点单位”不影响“公众聚集场所”的认定。被告是基于原告经营的牛肉店违反“公众聚集场所”消防安全检查，对其进行处罚，而不是基于其违反“消防安全重点单位”的行为对其进行处罚。综上，原告经营的牛肉店属消防法第十五条、第五十八条的第一款第（五）调整的“公众聚集场所”，应纳入消防安全检查的范围。

被告是否超越法定职权的问题。《中华人民共和国消防法》第四条第一款规定，县级以上公安机关消防机构对消防工作负责具体实施，《中华人民共和国消防法》第七十条第一款规定，对违反消防法的行为的处罚由公安机关消防机构决定。公安部《消防监督检查规定》第三条对公安消防机构与派出所的消防监督检查职责进行了界定，明确规定县级以上公安机关消防机构具体实施消防监督检查，公安派出所可以对居民住宅区的物业服务企业、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况进行检查。因此，被告作为县级公安机关消防机构，对本辖区违反消防法的行为享有法定的检查、处罚权。原告认为被告超越法定职权权，于法无据，本院不予采信。

被告处罚对象是否正确的问题。原告经营的绵阳市涪城区一味特色清汤牛肉店不具有独立的财产和独立的人格，其产生的责任由其经营者承担。被告在行政处罚决定书××了违法行为人为××及××为××城区一味特色清汤牛肉店经营者，其所列处罚对象和处罚内容不违反《中华人民共和国消防法》第五十八条第一款的规定。

被告处罚程序是否合法的问题。被告在听证笔录上记载是公开听证，原告未提供证据证实被告在听证中限制了相关人员旁听案件。被告在听证中听取了原告的陈述和申辩，并在听证后进行了听证报告，在行政处罚决定书中亦载明了处罚的事实、理由、依据。原告认为被告程序不合法，与事实不符，本院不予采信。

被告是否滥用职权的问题。绵阳新老茶树、茶鬼茶楼等场所是否违反消防法的问题，与本案不是同一事实、同一案件，不影响本案的处理。至于重庆市、贵州省的处罚标准，不适用于四川的消防行政处罚。故原告认为被告处罚不公、滥用职权的理由不成立。

综上所述，被告所作绵涪公（消）行罚决字[2017]0036号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉请不成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告范正权的诉讼请求。

本案诉讼费50元，由原告范正权承担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。

审　判　长　王志萍

人民陪审员　张琼惠

人民陪审员　刘建华

二0一七年十二月八日

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